上海：珍惜土地资源，筑梦“五个中心” 守护蓝绿基底，打造“沪派江南”
珍惜土地资源，筑梦“五个中心”
守护蓝绿基底，打造“沪派江南”
一、引言
在浩瀚的历史长河中，土地始终承载着人类文明的演进与繁荣。而今日，上海这片承载着沪派江南文化基因又充满活力的土地上，正酝酿着一场关乎未来发展、关乎高质量发展的深刻变革。
2023年底中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在上海考察时强调，上海要完整、准确、全面贯彻新发展理念，围绕推动高质量发展、构建新发展格局，聚焦建设“五个中心”的重要使命，勇于开拓、积极作为，加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，在推进中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用。
在上海市上下全力聚焦“五个中心”建设重要使命、加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的发展背景下，要深刻认识土地资源在超大城市发展中的特殊战略价值，土地资源的高效利用，是城市发展建设进入新阶段的必然要求，也是实现超大城市核心功能的重要支撑。
2024年1月1日《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称“《办法》”）正式施行，这不仅标志着上海土地管理工作迈入了一个新的阶段，更预示着上海在聚焦“五个中心”建设，推动高质量发展中迈出了坚实的步伐。《办法》制订过程中坚持贯彻“土地全生命周期管理”的理念，坚持贯彻国家基本制度与地方实施性相结合，坚持改革成果与立法支撑固化相结合，坚持问题导向和提升实效相结合，注重从上海实际出发，聚焦新发展阶段中土地管理制度改革的新方向、新需求，提供多样化的制度措施，构建适应高质量发展的土地管理制度体系，通过国土空间规划引领、加强耕地保护、优化土地利用结构、加强监督检查与法律责任等措施，不断提高土地利用效率，确保土地资源的高效、合理利用，注重加强对上海蓝绿生态空间的保护和生态修复，努力打造宜居、宜业、宜游的国际化大都市。
二、强化总规统领一条主线，实现重塑空间新格局
（一）落实国家战略，加快构建区域协调发展新格局
一是开展上海大都市圈国土空间规划编制工作。
服务国家长三角一体化发展重大战略任务实施，会同苏州、无锡、常州、南通、盐城、泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山和宣城市共同谋划推进全国首个跨省域都市圈国土空间规划《上海大都市圈国土空间总体规划》编制，涵盖14个城市11.4万平方公里和1.1亿人口，强化功能网络对接，加强科技与产业创新、交通廊道、生态保护、区域安全等领域空间协同，把各自蓝图拼成一张贯通的超大尺度跨省域空间发展蓝图，形成共同行动纲领和政策集成创新平台，确定了“一核四翼、三层三网三底色、多心多廊多链结”的上海大都市圈总体空间格局，促进战略空间协同和体制机制创新，放大都市圈同城效应，共同谱写长三角一体化、高质量发展新篇章。
二是全面完成长三角生态绿色一体化发展示范区和启动区总体规划编制并推进实施。
《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》是国内首个跨省域共同编制报国务院审批的国土空间规划，规划紧扣高质量和一体化两个关键，突出“小集中、大分散”的建设用地布局原则，构建“多中心、网络化、融合式”的空间结构。严守规划建设用地总规模“天花板”，至2035年规划建设用地总规模控制在803.6平方公里，较现状建设用地减量15.7平方公里。
（二）强化总规统领，以规划的大格局、大思路服务“五个中心”建设
一是完成总规五年实施评估和动态维护。
落实国务院对于“上海2035”总规批复精神和市委市政府决策部署，对照“上海2035”总规，通过第三方评估和专题自评估相结合，全面评估和专项、地区评估相结合，客观数据分析和公众调查相结合，全面系统开展总规五年实施评估，总结成绩、查找短板、分析原因、提出对策。加强对国家战略、国际趋势、自身需求的分析研判，开展总规动态维护。聚焦近中期规划实施，谋划重点领域、重点区域、重大工程，持续推动总规“一张蓝图”高质量转化为“施工图”和“实景画”。
二是加强重大战略地区规划编制和研究。
坚持国际眼光、世界标准，着力推动大都市核心功能建设和高质量发展，结合主城区、新城和大都市圈多层次空间格局专项，突出东西南北中“一核四向”的网络化、多中心结构，开展大吴淞、大东方、大虹桥专项规划编制，整体谋划战略潜力空间功能布局，营造区域核爆点，促进空间格局系统优化，集中推进城市整体功能提升和发展方式转变。
三、强化资源统筹一盘棋，构筑发展新优势
（一）城市更新，激活城市脉搏
一是实施城市更新行动，探索高质量、可持续的超大城市发展方式。
从“外滩·老市府”、“海上第一名园-张园”到“东斯文里-静安区石门二路01更新单元”，上海市围绕“五个中心”建设，算好城市更新的总量、结构、布局三本账，通过城市更新促进空间布局的结构优化，着力提升中心城区核心功能，引导产业和公共服务资源向新城导入，促进职住平衡，提升城市品质，提高宜居宜业程度。
城市更新从单一地块、项目、街坊到更新单元，强调以点带面的整体提升，从资金投入成本高的传统“收、储、供”模式，到多元的“盘、整、赋”探索，从以改善居住水平为主要目的，到多目标、全要素的更新导向。突出“统”，总规统领、资源统筹、行动统一；“联”，四划联动、三师联创、政策联动、政企联手；“通”，四资贯通、时空贯通、全周期贯通。既保留了城市记忆，又实现了历史风貌保护与城市功能完善的有机结合。
二是完善规划土地管理弹性政策，顺应城市功能融合需求。
推动城市发展转型、功能拓展、民生改善、品质提升，积极顺应城市功能融合需求，加强城市更新的规划土地管理弹性适应。
创新规划土地弹性管理，适应城市功能融合需求，创新产业融合、公共设施融合、居住融合和绿化融合等“0”类用地管理要求，在张江科学城220平方公里内开展产业用地弹性规划和功能复合试点，既强化平面空间复合加密度，又促进立体空间融合见高度。
（二）存量利用盘活，重塑产业未来
在现代化国际大都市的繁华背后，每一寸土地都承载着城市发展的梦想与期待。面对土地资源日益紧缺的现实，如何高效利用每一寸土地，尤其是盘活存量产业用地，成为推动城市高质量发展的关键所在。盘活存量产业用地，不仅是破解城市自身发展瓶颈问题的突破口，更是发展新质生产力的先手棋。上海市委、市政府审时度势，以新发展理念为引领，出台了系列政策文件，构建“目标明确、底数清晰、标准清楚、产业姓产工业姓工、价值合理、措施有效”的产业用地评估和处置长效机制，部署低效产业用地年度处置工作任务，提升全市产业用地绩效水平，推动产业用地规模化、集约化、绿色化发展。
一是以“两评估、一清单、一盘活”为抓手，推进产业用地高质量利用。
2023年下半年，市规划资源局、市经济信息化委、市国资委联合印发《关于加强上海市产业用地综合绩效评估 促进节约集约用地的实施意见》等文件，建立了全市产业用地综合绩效评估制度和全国首个完整的产业用地评估技术体系，从政策层面明确了“产业用地怎么评”，解决了低效产业用地的认定标准问题。
上海据此组织开展了产业用地大排摸和综合绩效评估，在市级层面首次形成了覆盖工业、仓储、研发三大用地类型，涉及全量产业空间资源“一张底图”，本市产业用地共728平方公里，涉及48501幅地块。在这张数据底图的基础上，融合叠加了全市一百多万家企业的名录，归集了经济、社会、生态、安全等全要素数据，依据评估结果，将全市产业用地被划分为ABCD四类，实行清单式管理。
2024年，为落实本市产业用地“保量控价”的相关举措，进一步推动产业用地布局优化，深化产业用地分类盘活处置，创新实施“两评估、一清单、一盘活”三年专项行动，制订《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（1.0 版）》《关于规范产业用地综合价值评估工作的指导意见（试行）》，持续完善产业用地评估和盘活政策体系，提出当年全市低效产业用地处置面积不少于45平方公里的工作目标，着手在产业用地的数据底图上描绘产业转型升级和城市品质提升的崭新未来。
二是构建“四个一批”实施机制，统筹国企存量土地转型升级。
围绕“上海2035”总规实施和国企深化改革的目标，从原先以单一地块、单一区域、单一处置模式的资源盘活方式，转变为企业所有土地资源与区政府共商共议的盘活利用方式，以更宽的空间维度、更长的时间维度、更大的协同力度，统筹土地资源高效利用和空间格局优化。
市规划资源局、市国资委联手搭建工作平台，统筹空间、规模、时序等维度，积极推动形成空间规划实施、区域城市功能提升、国有资产保值增值等多赢共赢的局面，建立国企存量土地资源盘活实施的“更新一批、减量一批、收储一批、保留一批”统筹联动机制，探索可行的联动规则与措施。
目前，本市建立了16家市属国企存量土地资源数据库，涉及2093幅地块，近74.9平方公里；持续推动区企形成合作机制，通过签署战略框架协议的方式固化地块盘活方向和推进安排，2023年完成21组协议签署，2024年按计划将完成25组。同步开展国企盘活利用机制和支持政策研究，加强规划土地、国资、税务、产业、财政等多方面综合性政策联动协同，激发国企实施存量土地资源盘活利用的内生动力。
四、坚持绿色生态发展理念，守护耕地红线和“蓝绿”肌理
在繁华的都市背后，隐藏着一片绿色的宝藏——上海的耕地。在这片寸土寸金的土地上，如何守护耕地红线，实现国土空间生态保护修复，成为上海这座大都市面临的重要课题。近年来，上海以高度的责任感和使命感，积极探索耕地保护新路径，为城市高质量发展提供了有力保障。
耕地保护
一是耕地保护国之大者，责任重于泰山。上海，这座国际化大都市，人口密集，土地资源尤为珍贵。按照国务院批复的“上海2035”总规，全市2035年规划目标为耕地保有量不低于180万亩、永久基本农田保护面积不低于150万亩。面对人地矛盾突出的现实，上海坚持“农田就是农田，而且必须是良田”的原则，将耕地保护作为重大政治责任，不折不扣地贯彻落实，2023年，在全市各涉农区党委政府的领导下，上海市牢牢守住了耕地保护红线，落地上图150万亩永久基本农田，有效保障了城乡各类建设和生态文明发展需求。《自然资源部关于支持上海深化自然资源领域改革创新意见的函》（自然资函〔2023〕615号），以及部里正在研究中的《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，均已明确支持本市按照“上海2035”确定的180万亩耕地保护目标实施考核，探索超大城市耕地保护和乡村空间治理新路径。
坚决遏制耕地“非粮化”、“非农化”，强化耕保责任和手段，确保每一寸土地都得到合理利用和保护。开展季度监测和年度变更调查协同管理，建立动态联合工作机制，开展规划、管理、监测、执法等多部门协同处置，加强行纪贯通、行刑衔接、政检衔接工作机制。落实国家要求，深入推进“大棚房”、农村乱占耕地建房、耕地占补平衡等专项整治。创新形成超大城市耕地保护网格化、全覆盖、智慧化管控机制，探索使用“耕保码”、高空铁塔监测、电子围栏等智慧监管工具，加强“一地一码”精准管理。
二是发挥耕地多元价值，打造耕地保护新格局。上海是超大城市，每年粮食消费600万吨，但自给率只有15%。对上海来说，加强耕地保护不仅是稳定市场的手段，提升城市韧性的要求，更是必须担负好的政治责任。在规划引领下，上海锚固生态格局，宜整则整，宜碎则碎，充分尊重上海蓝绿空间自然肌理，提升生态功能，探索耕地的多重功能、多元价值。在全国率先建立用途管制制度，结合本市实际对现状耕地实施分类管理，为农、林、水等生态建设、农田建设、设施农用地以及乡村小微设施等12类占用耕地明确路径通道，在202万亩耕地保护空间范围内，通过编制《全市域土地综合整治耕地（永久基本农田）布局优化方案》实施优化调整；对非建设项目涉及202万亩以外耕地的，实施按规划、依计划、有序转用实施。自2021年实施至今，规范了近900个涉耕农林水项目的实施。千方百计挖掘补充耕地潜力，大力实施低效建设用地减量化、非耕农用地整理、农民相对集中居住等，积极拓宽补充耕地途径。
自2014年至2023年底，全市已完成低效建设用地拆除减量114平方公里，约45％形成新增耕地，35％用于新建林地，腾挪的用地空间和指标有效保障了城乡各类建设和生态文明发展需求。全面推进全市域土地综合整治，统筹推进生态保护修复、郊野公园建设、现代产业融合发展等任务，构建耕地保护数量、质量、生态、景观、人文“五位一体”新格局。会同市农业农村委积极推进高标准农田建设，及时将已建成的高标准农田划入永久基本农田实施特殊保护。在确保上海既守住上海2035总体规划确定的红线，又要为可持续发展留住空间，还要兼顾“守底线，保发展”，要走出了一条具有上海特色的大都市区耕地数量、质量、生态、景观、人文“五位一体”保护之路，加强整体保护利用。
三是坚持生态优先、绿色发展，守护城市蓝绿基底。上海市一个在长江河口沿海湿地上孕育而生的城市，依水而生、水城共融、人湿共处。一定意义上讲，上海的湿地空间承载着上海珍贵的本地乡土基因、生态自然之本、城市文明之源。以水为脉，以湿为意，充分发挥总规的统领作用，开展上海湿地空间专项研究，编制《上海湿地空间发展专项规划（2024-2035）》，统筹“滩水林田湖草荡”蓝绿空间基底，构建纵横联动、内向互动、全覆盖的湿地空间体系，促进沪派江南湿地意境与城市人居环境双向渗透，推进“湿地入城，蓝绿润城，生态营城”。
五、提升人文品质，打造“沪派江南”，共绘乡村新画卷
在繁华都市的喧嚣中，总有一片宁静的田园，承载着江南水乡的温柔与韵味，那便是上海的“沪派江南”。2024年《上海市特色村落风貌保护传承专项规划》正式进入实施阶段。这一专项规划不仅是对上海乡村文化的深刻挖掘，更是对“沪派江南”特色风貌的精心呵护与传承。
一是规划引领，彰显“沪派江南”独特魅力。《上海市特色村落风貌保护传承专项规划》以历史、地理和调研为基础，深入剖析了上海“滩、水、林、田、湖、草、荡”的空间肌理特征，构建了“六域、八脉、十二意象”的乡村风貌空间结构。这一创新的空间布局，不仅突出了“沪派江南”的自然之美，更将文化元素融入其中，形成了一幅独具匠心的乡村画卷。规划强调生态优先、文化传承、人民至上、规划引领的基本原则，致力于营造更加原真的沪派江南水乡底色底版，塑造更具特色的沪派江南村落风貌，打造更富魅力的沪派江南乡野活动。通过18项任务和54项行动的具体实施，借力全域土地综合整治平台，与和美乡村建设等相结合，将确保到2027年底，初步构建沪派江南村落风貌格局，集中凸显其典型风貌特征。
二是试点先行，打造示范引领新标杆。在规划的实施过程中，上海市选取了多个具有代表性的村落作为试点单元，以点带面，推动整个“沪派江南”地区的风貌保护传承工作。这些试点单元不仅具备得天独厚的自然条件和文化底蕴，更拥有强烈的保护传承意愿和行动力。金山区的新元荷影单元作为首发试点，以其独特的地理位置和丰富的文化底蕴，成为了乡村振兴的先行者。金山区政府围绕试点推行了一系列行动，包括传承传统文化、保护好沪派江南水绿底色底版，凝聚各方力量设计好沪派江南村落风貌格局，以及搭建多元平台实施好沪派江南乡村振兴行动。
三是多元参与，共筑乡村振兴梦。本次风貌保护传承行动得到了社会各界的广泛关注和积极参与。试点单元所在镇政府、乡村“三师联创”的国内外团队、市城市规划行业协会等各方力量共同携手，形成了推动特色村落风貌保护传承工作的强大合力。同时，广大村民也积极参与到了风貌保护传承的行动中来。他们用自己的双手，守护着这片土地上的每一寸绿意和每一缕文化气息。未来，这片土地上将涌现出更多具有示范引领作用的乡村风貌保护传承样本，成为乡村振兴的生动实践和鲜活案例，那里有着碧波荡漾的河流、绿树成荫的田野、古朴典雅的村落和热情好客的村民。那里不仅是一个让人流连忘返的旅游胜地，更是一个让人心灵得到净化和升华的“沪派江南”。
六、展望未来：土地管理新篇章，开启上海未来之门
在繁华的上海，每一寸土地都承载着历史与未来的重托。我们深知，土地资源是有限的，更是无价的。土地管理是上海城市发展的重要基石，也是实现“五个中心”的关键所在。珍土如金，是我们对这片热土的敬意，也是我们对未来城市的承诺。上海将继续坚持高质量发展理念以土地管理法的实施为基石，以国土空间规划为引领，推动城市高质量发展继续深化土地管理改革，守牢耕地保护和生态保护底线，提高土地利用效率，确保土地资源的高效、合理利用。同时，上海市还将注重文化传承与保护，打造具有“沪派江南”特色的文化空间，让这座城市在现代化进程中焕发出更加独特的魅力。在这里，我们倡导集约利用土地，严格保护耕地，让每一块土地都发挥出最大的价值，我们携手前行，共筑沪上未来，让这座城市的每一寸土地都焕发出生机与活力。