一、文件起草背景
（一）与上位法衔接。近年来，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《福建省土地管理条例》先后进行了修订，并分别于2020年1月1日、2021年9月1日、2022年7月1日实施。原福建省国土资源厅于2013年5月27日印发的《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》（闽国土资文〔2013〕95号）已经过时，不能适应新法的标准和新形势下执法工作的需要。最典型的如，对非法占地的处罚，旧法每平方米处罚标准为30元以下，新法处罚标准为100元至1000元。又如，非农行为破坏耕地的处罚标准也从处以耕地开垦费2倍以下罚款提高至5倍以上10倍以下罚款等等。同时，2021年全国人大对《行政处罚法》进行了修订，对从轻或者减轻以及不予行政处罚的情形重新作了更加全面的规定。
（二）落实国家要求。2022年，国务院办公厅印发了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），明确要求建立行政裁量权基准制度。2022年9月，自然资源部印发了《自然资源违法行为立案查处规程》，规定省级应当制定处罚裁量基准。
（三）解决实践难题。省级裁量基准出台前，全省各地均有属地的裁量基准，标准不尽统一；同时，近年全省土地执法实践中部分疑难复杂问题，基层普遍反映希望省级予以统一规范。例如，如何把握包容审慎执法中从轻、减轻、从重等情节的具体情形，如何把握行政处罚中的核心原则“过罚相当”原则，引用土地管理法第77条处罚时对建筑物非没收即拆除问题如何解决，临时用地土地复垦未到位的处罚问题等。
二、文件主要内容
（一）《实施办法》内容。《实施办法》主要确定行政处罚裁量的总体把握原则和包容审慎清单等，共24条，包括四部分。第一部分从第一条到第三条，含制定目的、适用范围、遵循的原则，确定了合法、处罚与教育相结合、过罚相当、公平公正、综合考量等5大原则。第二部分从第四条到第十三条，主要规范对过罚相当原则的把握。包括不予行政处罚、可以不并处罚款、从轻或者减轻行政处罚、从重处罚等情形，同时对决定减轻处罚提出审慎把握的具体要求。第三部分从第十四条到第十七条，主要是关于实施自由裁量程序行的规定，含法制审核、集体讨论等。第四部分从第十八条至第二十四条，规定了其他内容，主要包括调整裁量阶次、裁量纠正及生效条款等。
（二）《裁量基准》内容。《裁量基准》包括违法行为种类、处罚依据、裁量阶次（违法情节）、裁量标准、备注等五大部分内容。违法行为种类有24种，最主要内容为违法情节及相应的裁量标准。例如较为常见的非法占地，区分为占用建设用地、其他农用地、一般耕地、永农等几类情形，分别适用不同的起点金额，体现违法行为的不同危害程度，突出体现对耕地特别是永久基本农田的特殊保护。