近日，自然资源部中央农村工作领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（以下简称《通知》），从“加强县域统筹”“分类有序编制”“发掘地域资源资产优势”“加强规划和土地政策融合”等六个方面对指导各地提高村庄规划编制质量和实效提出了有力指引，是对2024年中央一号文件提出“增强乡村规划引领效能”的高效落实。
在2005年“千万工程”嘉兴现场会上，习近平总书记强调要鼓励各地借鉴土地整理的政策开展“村庄整理”；2013年、2018年、2023年习近平总书记先后4次对“千万工程”作出重要指示和重要批示，强调要坚持新发展理念，因地制宜、分类施策，加快城乡融合发展步伐，继续积极推动美丽中国建设，全面推进乡村振兴，为实现中国式现代化奠定坚实基础。在浙江省“千万工程”的统一谋划下，宁波二十一年沿着指示精神，坚持城乡统筹，以城带乡，积极探索城乡联动、互促共进的规划机制，探索出一条加强农村人居环境整治、全面推进乡村振兴、建设美丽中国的科学路径。
2022年，宁波经自然资源部批复同意，结合土地综合整治工作基础，将整治从土地拓展到国土空间，开展全域国土空间综合整治试点（以下简称“全域整治”）。试点进一步强化规划引领、不断探索规划与整治的有机融合，特别在有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制过程中，创新编制技术管理规范、强化政策集成应用，推进村庄规划实效提升，为“千万工程”持续深化提供了有效支撑。
宁波乡村地区规划和整治工作基本情况
宁波全市域共有行政村2159个，农村居民点7千余个，2023年宁波城镇化率已达到79.9%，乡村常住人口不足196万人，较2020年减少11.5万人（降幅5.56%）。由于人口、产业等向城镇优势地区聚集，城市功能又向周边城郊地区辐射，出现了城郊村庄面临发展空间和功能提升受限，而偏远地区村庄则面临“空心化”和建设用地资源浪费等现象。
按照新时代中央、省对村庄规划编制的总要求，宁波积极探索“多规合一”实用性村庄规划编制路径， 2021年至2023年全市共完成107个“多规合一”实用性村庄规划编制，并着手开展制定符合宁波实际需求的村庄规划编制技术导则和管控规则。结合国土空间规划改革契机，宁波以全域整治作为落实国土空间规划的重要抓手，构建全域整治工作机制，逐步形成以整治片区为空间载体、全链条规划引导的整治模式，系统开展村庄整治、农用地整治、工业用地整治、生态保护修复、低效建设用地再开发五大整治任务。在11个首批试点片区涉及的28个乡镇、235个村庄中，推开“多规合一”实用性村庄规划编制，确保整治项目所在区域率先实现详细规划管理全覆盖。在探索村庄规划融合全域整治的过程中，试点片区在推进资源县域统筹、保障乡村发展空间、落实落细乡村振兴项目、以政策创新促进高质量发展建设共同富裕示范区等方面取得了较好的成效，形成了一批试点成果。
实用性村庄规划的“三维赋能”
立足系统性思维，完善规划逐级落实机制
落实县域统筹要求。将村庄规划放在市、县、镇、村的整体中予以系统考虑，在市总规中加强村庄分类指导，明确5类村庄（集聚建设型、整治提升型、城郊融合型、特色保护型、搬迁撤并型）的规划建设标准要求，在县级总规中完成村庄布点规划，明确村庄类型和体系布局。以县域为单位对农用地、建设用地和生态环境要素等开展整治潜力资源的深入调查与科学评价，综合考虑规划符合性、土地集约节约利用程度、村民意愿、发展条件等因素，形成县级整治潜力一张图，为县域统筹自然资源、乡镇级国土空间规划落实镇村体系布局、划定村庄建设边界、细化自然村和居民点发展类型和优先序等工作提供详实的底数依据。
调优村庄建设边界。充分尊重农民意愿，以区（县、市）整治实施主体对接导入乡村振兴产业项目，结合实际需求，利用好增减挂钩政策，高效精准配置土地要素资源。其中，村庄规划中的永农集中连片项目、建新、拆旧项目等确有涉及到永久基本农田和城镇开发边界优化的，在符合国土空间规划调整情形的前提下结合整治项目编制调整方案，按规定报批。
例如，宁波市江北区通过区级国土空间规划对全区65个行政村逐一分级分类，确定村庄体系，结合全区整治任务，划定四个整治片区（包含庄桥-洪塘片区），并传导到乡镇总规，指导村庄建设边界划定。其中，庄桥洪塘整治片区围绕村庄整治任务，开展基层诉求调查、详尽现状摸底、综合评估研判，在实施方案中明确每块现状村庄建设用地图斑的“拆”（拆除复垦、拆除重建、拆除复绿）、“留”（保留提升）类型，落实县、乡级总规中对乡村地区空间资源流动的引导目标。慈江村作为该片区中的一个整治单元，在保证乡村建设用地规模不增加的前提下，优化各类用地布局，通过全域整治将原周陈、后张两个村集聚在原上沈西侧，与梳理式改造后的原上沈村连片打造慈江村未来乡村，并在优先保障村居、基础设施等用地的前提下，安排适量集中的产业用地用于农村一二三产业融合发展，促进农村建设用地资源高效配置。
聚焦实用性导向，确保村庄规划“管用好用”
《通知》中强调，新时期村庄规划要真正做到实用，必须有针对性地面向乡村实际建设需求，自下而上反映基层诉求，因地制宜反映乡村特点。在规划方式方法上，避免简单地套用城市规划技术手段。
在编制程序上，探索村庄规划与全域整治实施方案合并编制，“一体两面”，侧重全域整治作为一种实施性的平台路径的性质，进一步高效落实村庄规划的空间资源协调和项目落地任务。在审查程序上，建立法定村庄规划与实施方案并联审查程序，加快项目落地，缩短审批流程，通过法定村庄规划为整治项目提供建设依据；通过整治实施方案将规划任务底线与镇、村做好协调，并获得市级发改、财政、农业、水利等各条线部门审查认可，为规划落地提供充分资源保障。
对村庄规划中已初步明确的项目，在全域整治实施方案中进一步谋深做实子项目库，以图则形式明确项目实施范围、具体内容、建设主体和时序、资金筹措方案等，有效避免规划和建设“两张皮”；对村庄规划中暂时难以明确的零星乡村建设项目，后续可利用预留的5%乡村新增潜力空间规模，结合全域整治、增减挂钩政策，实现带空间、带指标的精准落地。
例如镇海区南洪、湾塘、岚山三村协同编制村庄规划和全域整治实施方案，村庄规划立足15年规划期，以减量化为导向优化总体空间布局，村庄规划中明确了以现代种业和智能生产为未来主要产业导向，并在用地方案和规划指标中做好了相应保障；整治实施方案中细化落实了上述产业相关配套的现代农业服务中心、蔬菜保供基地、农创园等子项目，并明确了各个子项目范围面积、实施期限、实施主体、主管部门等内容，提前保障好土地资源要素、资金要素，落实了实施主体，确保规划落地。
发挥政策性优势，保障村庄规划效能不断提升
《通知》第四条重点强调了土地政策对村庄规划的重要性，提到要用好全域土地综合整治等土地政策工具。随着全域土地综合整治、集体经营性用地入市、低效用地再开发等多项试点推进，土地政策与村庄规划发生“化学反应”，保障村庄规划效能不断提升。
叠加政策释放红利。通过政策叠加，全面提升乡村地区土地资源配置效率和乡村空间运营水平。如通过“百千万”永久基本农田集中连片整治等农用地整治任务，鼓励建设用地复垦、耕地功能恢复、调出零星破碎永农图斑，实现村庄规划中耕地集中连片的农用地布局优化目标，并带动农村土地经营权有序流转，导入现代化农业产业，提高规模化经营水平；通过建设用地存量盘活、“小块并大块”等整治任务，有效整合村庄内的闲置、低效及零散土地，为村庄规划中的居住、基础设施、公共服务设施、产业发展等功能腾出空间，结合集体经营性用地入市政策，推动乡村产业振兴与农民增收。
打造村庄政策定制单元。全域整治作为一个土地政策集成应用平台，是进一步深化落实农村土地制度改革的有效载体。村庄规划管理单元通过整治的政策平台为村庄量身打造政策定制单元，从而实现村庄特色化的发展诉求。例如，对早期村级工业发达，但目前遗留较多低小散工业用地，影响村民生活环境的村庄，针对性开展工业用地整治。通过拆除原先低散乱作坊，实现空间腾挪，集中建设标准厂房，落实工业集聚区规划布局；进一步结合集体工业权证办理政策，明晰权属、保障权益，村集体通过工业资产租赁实现盈利分红，新企业进驻乡村带动乡村产业升级的同时提供了更多的就业岗位，有力促进农民增收致富；工业用地整治任务带动的基础设施配套建设等项目，还可以补充申请政府专项债、政策性金融支持以拓宽乡村振兴资金来源渠道。
下步，宁波将贯彻落实2024年中央一号文件精神，按照《通知》和全域整治试点批复要求，以统筹新型城镇化和乡村全面振兴促进城乡融合发展为目标，继续探索全域整治政策与村庄规划高度融合，进一步完善“多规合一”实用性村庄规划编制管理规范，满足乡村地区在不同区位、不同发展阶段的国土空间资源配置需求，促进村庄规划更加实用、好用，在“千万工程”指引下，探索出一条农村产业兴旺、乡村环境宜居、农民生活富裕、城乡发展协调、基层治理高效的乡村地区高质量发展新路径。
作者：
杨斌宁波市自然资源和规划局党组副书记、副局长，宁波市城市规划学会理事长
邹婕羽 宁波市自然资源和规划局全域整治处副处长，宁波市城市规划学会副秘书长