省自然资源厅 省发展改革委 省工业和信息化厅 省住房城乡建设厅 省农业农村厅 省文化和旅游厅 省林业局关于探索创新山地生态系统保护利用的指导意见
各市（州）人民政府：
为深入贯彻落实《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》（国发〔2022〕2号）、国家“十四五”自然资源保护和利用规划要求及省委、省政府安排部署，大力探索创新山地生态系统保护利用，助力打造生态文明建设先行区，经省人民政府领导同志同意，提出如下意见。
一、总体要求
（一）指导思想
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，深入落实国发〔2022〕2号文件赋予贵州的“生态文明建设先行区”战略定位，牢牢守好发展和生态两条底线，科学把握贵州自然资源省情，统筹保护与发展、发展和安全，严守资源安全底线，优化国土空间格局，促进绿色低碳发展，维护资源资产权益，探索创新山地生态系统保护利用，推动经济高质量发展和生态环境高水平保护协同共进，奋力在生态文明建设上出新绩。
（二）基本原则
——坚持人民至上、惠及民生。坚持以人民为中心的发展思想，贯彻落实良好的生态环境是最普惠的民生福祉理念，把增进人民福祉作为探索创新山地生态系统保护利用的出发点和落脚点，不断增强群众的获得感、幸福感、安全感。
——坚持生态优先、绿色发展。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，正确处理发展和保护的关系，厚植高质量发展的生态优势，推动产业绿色发展，逐步形成绿色低碳的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。
——坚持系统观念、守正创新。严守耕地保护红线和生态安全底线，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，尊重自然规律、经济规律、社会规律，顺应实践发展需要，不断拓展对山地生态系统认识的广度和深度，探索创新保护利用模式，促进经济效益、社会效益、生态效益相统一。
——坚持节约集约、高效利用。贯彻全面节约战略，着力提高自然资源高效利用水平，统筹解决好自然资源开发与保护、增量与存量、地上与地下、山上与山下的关系，推动从单纯保障型向底线约束型转变，以较低的资源消耗、较少的生态损害支撑经济高质量发展。
——坚持因地制宜、分类施策。立足资源环境承载能力，遵循山地生态系统演替规律和内在机理，细化落实主体功能分区，优化山地空间发展格局，引导山景城镇建设，强化山区耕地保护，推进山脉生态修复和山石绿色利用，促进山地特色农业和山地旅游产业加快发展。
（三）总体目标
到2027年，具有山地生态系统特色的国土空间规划体系逐步形成；国土空间用途管制规则建立健全，促进山地特色农业、山地旅游产业发展的政策不断完善，山地生态系统碳汇能力明显提升，生态产品价值逐步显化，自然资源利用更为高效、和美乡村建设更显特色、产业发展更有质量。
到2035年，构建形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，具有山地生态系统特点的“一环两区、四山八水、一群三带、双向开放”的国土空间格局；山地特色农业和山地旅游产业高质量发展；自然生态系统稳定性明显增强，生态安全屏障更加牢固，“两山”实践探索取得重大进展，为山地生态系统保护利用提供贵州方案。
二、主要任务
（一）优化山地国土空间格局。建立健全省“四级三类”国土空间规划体系，按照国家赋予贵州“四区一高地”的战略定位，依据“三区三线”划定成果，结合山地生态系统特征、人文地理条件、经济社会发展需要，以县级和乡镇为基本单元细化主体功能区，优化国土空间发展格局，构建优势互补和高质量发展的国土空间体系，形成山地空间发展指南、可持续发展的空间蓝图，为山地生态系统保护利用提供基本依据。
（二）健全山地用途管制规则。建立和完善农业空间、生态空间、城镇空间管控规则，形成覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制制度。根据新城建设、城市更新、乡村建设、自然和历史文化资源保护利用需求，以及产城融合、城乡融合、区域一体、绿色发展等要求，因地制宜划分不同单元类型，探索不同单元类型、不同层级深度的详细规划编制和管控方法。严格落实“三区三线”等空间管控要求，以“多规合一”为基础推进用地审批和规划许可融合管理。鼓励探索多门类自然资源资产组合供应。探索建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应，鼓励在不改变地表原地类和现状的前提下设立地下空间使用权开发建设，促进空间合理开发利用。
（三）加强山区耕地资源保护。按照“总体稳定、优化微调”的原则，在数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更优化的前提下，稳妥有序实施全域土地综合整治，综合利用农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、未利用地开发、高标准农田建设等政策措施，探索开展零散耕地、园地、林地、其他农用地空间置换，因地制宜把山上的耕地逐步调整到山下，山下的果树林木尽量调整上山上坡，使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律，提高山地农业生产效率。顺应自然，依山就势，有条件的地区参照从江“加榜梯田”，推动建设一批山地特色梯田，传承农耕文化，促进农旅融合发展。
（四）提升山地生态系统质量。坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，实施生态系统碳汇能力巩固提升专项行动，以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施黔东北山地丘陵区、赤水河流域、乌江流域、沅江源区、乌蒙山东部、九万大山（贵州从江）等重点区域生态保护和修复工程，以及苗岭、西南三江流域（贵州）等重点地区历史遗留废弃矿山生态修复，不断提升生态系统的多样性、稳定性、持续性。巩固提升矿山“治秃”成果，推进实施“十四五”历史遗留矿山生态修复行动计划。公开竞争引入社会资本参与生态保护修复，鼓励和支持投入循环农（林）、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、外来入侵物种防治、生物遗传资源可持续利用等发展特色产业，推动生态产业高质量发展，提供更多优质生态产品。
（五）推进山景特色城镇建设。加快构建“一群三带”城镇空间格局，结合国土空间规划编制实施，引导城镇建设、产业发展、基础设施、资源要素向“一群三带”集聚。尊重自然地理格局，保持山水林田湖草等自然基底及原有生态系统完整性，优化城镇内部空间布局，合理利用自然山脉、山岭、山丘等生态系统、自然景观和人文遗迹，推动城市建设、居住小区、建筑布局与山体、水体等自然景观融为一体，塑造具有山景特色的城镇新形态。探索将城镇开发边界范围内的零星山头、河流、水塘、林地、湿地等生态资源开发建设为城市公园、郊野公园，提高城市蓝绿空间占比，提升城镇生态环境品质。充分利用山地高差等特点，通过城市外部景观引入，水平和垂直方向空间渗透，创造与外部环境密切联系的地下公共空间；充分利用洞穴空间资源，积极探索多样化利用模式。
（六）推进山地特色和美乡村建设。借鉴浙江“千万工程”经验做法，充分尊重山水地貌等自然形态，因地制宜、分类推进“多规合一”实用性村庄规划编制，形成“一图一表一说明”管控图则，实现乡村地区规划管控全覆盖，为推进宜居宜业和美乡村建设提供规划依据；精准施策强化村庄规划建设和风貌管控，提高乡村规划管理水平，村庄建设彰显地域文化特色，与山水林田湖草等自然景观相融合，推动“内在美”与“外在美”有机结合，实现一村一特色、一路一景致，谨防出现“千村一面”。利用城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、农村集体经营性建设用地入市等政策，积极盘活存量集体建设用地，保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和一二三产业融合发展，以及新产业、新业态等项目用地需求，推动打造“四在农家·美丽乡村”升级版。
（七）推动打造山地特色高效农业。大力实施宜机化改造、灌排设施提升、耕地质量提升等工程，逐步将全省永久基本农田建成“宜机宜耕、能排能灌、高产稳产、旱涝保收”的山地特色高标准农田，改善山地农业生产条件。加强非农建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用，剥离的耕作层土壤用于耕地提质改造、高标准农田建设，确保优质土壤资源得到有效保护利用。树立大食物观，坚持宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林的原则，结合山地生态系统特征，构建粮经饲统筹、农林牧渔结合、植物动物微生物并举的多元化食物供给体系。巩固提升茶叶、刺梨等12个农业特色优势产业，聚焦品种培优、品质提升、品牌创建和标准化生产，集中力量打造茶叶、刺梨、辣椒等全国知名农产品区域公用品牌。
（八）支持发展山地特色旅游产业。坚持“山地公园省·多彩贵州风”发展定位，尊重贵州特有的山水肌理和文化脉络，围绕打造国际一流山地旅游目的地、国内一流度假康养目的地、建设多彩贵州旅游强省，做好山地旅游产业发展空间布局。大力盘活利用闲置低效用地，采取灵活多样的方式保障旅游产业发展用地。完善旅游景区、旅游休闲度假地、休闲康养等旅游项目用地政策，重点保障各项旅游基础设施建设以及必要的配套服务项目建设，加强旅游景点间交通设施建设用地保障，全面支撑培育打造“温泉省”“索道省”“桥梁省”“山地户外运动省”“避暑胜地”“洞穴旅游”等旅游品牌，提高贵州旅游的知名度和影响力。推动“水利+旅游”融合发展，以及森林生态旅游和森林康养产业提质升级，建设一批具有山地特色的森林旅游、森林康养基地。
（九）推动山石资源绿色开发利用。着力提高石材类资源保护与利用水平，统筹做好生态修复、资源利用、耕地保护，畅通社会资本参与和获益渠道，激发社会资本投资潜能和发展动能，构建黔石资源勘查开发新格局和新业态。优先向绿色矿山和绿色矿业发展示范区投放山石资源矿业权。按照“边开采、边修复、边治理”的要求，及时平整复垦矿区土地，整治形成建设用地，或者新增耕地等农用地。推动建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，大力研发市场前景好、竞争力强的新产品。加快建设一批货运铁路，推进乌江、南北盘江—红水河航道提等升级，打通北上长江、南下珠江的水运通道，推动打造贵州内通外联、协调融合发展的“矿山+基地+产业园+城镇”山石资源产业发展体系。
三、实施保障
（一）加强组织保障。依托贵州省统筹推进自然资源资产产权制度改革联席会议制度，建立完善跨部门协作机制，加强对全省探索创新山地生态系统保护利用的统筹指导，做好实施情况跟踪评估。各市、县参照建立工作协调机制，因地制宜推进任务落实。
（二）试点示范带动。鼓励和支持各地结合山地生态系统特征和自然资源禀赋，大胆探索创新保护利用方式，在深入研究基础上，制定具体试点方案，积极探索路径、积累经验，形成可复制可推广的模式，切实发挥试点示范引领作用。探索洞穴等地下空间资源使用权登记和有偿使用，支持贵阳贵安探索建设洞库式数据中心，支持遵义仁怀、习水，以及毕节金沙、黔东南镇远等地利用天然洞穴储藏白（酱）酒；支持铜仁市等地探索山地城市中心城区山体保护利用新机制；支持安顺、黔南等地打造世界级旅游目的地。支持安顺、黔西南等地探索采矿权和建设用地使用权组合供应，依据城镇规划建设时序，因地制宜、充分论证、科学合理设置砂石土采矿权，严格实行规模化、绿色化、集约化开采，加强全过程动态监管和综合整治，避免对生态环境造成破坏，促进城镇有序建设和土地价值提升。
（三）强化宣传引导。加强政策解读和学习贯彻，深刻把握探索创新山地生态系统保护利用的重大意义、基本思路和重点任务，特别是支持政策的内涵和外延。各地形成的好经验好做法，充分利用主流媒体、门户网站、微信公众号等平台，加大宣传力度，强化舆论引导，形成强大合力。
本意见自下发之日起施行。国家另有规定的，从其规定。