【解读】自然资源部国土空间规划局主要负责人解读《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》
近日，自然资源部办公厅印发《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》（以下简称《平急政策指引》），作为落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》要求，发布的第二部国土空间规划政策指引，将对地方制定相应政策起到重要指导作用。《中国自然资源报》记者采访了自然资源部国土空间规划局主要负责人，就《平急政策指引》的背景、原则、规划编制要点、规划与土地政策融合等相关问题进行解读。
一、《平急政策指引》发布的背景是怎样的？
习近平总书记高度重视发展“第一要务”和安全“头等大事”，指出“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”2023年中央经济工作会议提出，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰。
党的二十大报告提出要“打造宜居、韧性、智慧城市”。韧性城市就是让城市的各种重要机能像弹簧一样，能够从容应对自然和社会压力，并快速恢复原状。韧性规划是一种规划方法，核心是构建一个安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织的城市空间治理体系。统筹发展和安全的空间需求，亟需发挥国土空间规划战略引领和刚性约束作用，加强韧性城市的规划工作。
2023年4月中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，规划建设保障性住房。7月国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求统筹做好“平急两用”公共基础设施空间规划和用地保障工作，编制平急功能复合的国土空间规划。在部党组的领导下，我们对全国21个超大特大城市开展全面调研，立足我部“两统一”职责，就存在的卡点堵点进行研判，形成调研报告，8月印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》。经过一段时间的实践，各地也提出在推动“平急两用”公共基础设施建设中，仍需部里指导规划编制方法、细化实施路径与支持政策。此外，随着我国城镇化率已超66%，党的十九大提出的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，也对促进城乡要素流动、构建城乡互补关系提出了更多空间要求。
基于此，自然资源部国土空间规划局组织制定了《平急政策指引》，以“宁可备而不用，不可用时无备”为原则，进一步深化平急功能复合的韧性城市规划要求与土地支持政策，提高规划应对风险的实效性。《平急政策指引》是继去年我部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》后，围绕统筹发展和安全，促进规划与土地政策衔接的又一次努力。通过这个政策指引，我部将更高效地支持完成党的二十大提出“打造韧性城市”的任务。
二、什么是“平急两用”的公共基础设施，平急功能复合的韧性城市规划应坚持什么原则？
《指导意见》提出积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，“平时”用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求；提出编制平急功能复合的国土空间规划。通过《平急政策指引》，准确把握平急功能复合的内涵，将发展与安全统筹在一个规划里，“平时”重点保发展，“急时”重点保安全；既要在空间上守住底线、留有余地，又要在时间上应对风险变化、做好预案；不仅要考虑“平时”和“急时”功能的兼容性，更要考虑“平时”和“急时”功能的可快速转换性。
公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户安宁，是最基本的民生。城市规划是为人服务的，要坚持人民至上、生命至上，践行新时代的群众路线，从满足人民美好生活的安全需要出发，贯彻落实总体国家安全观，充分发挥规划的统筹引领作用，推动城市安全治理能力现代化。
具体在空间布局上要坚持城乡融合，把城市作为有机体，推动城区基础设施与公共服务设施向周边乡村地区延伸，形成“平急两用”公共基础设施的点线面结合的网络化布局，提升城乡整体应对灾害和风险的能力。在面上，要结合都市圈、城乡生活圈的人口社会、资源禀赋等特征，根据不同灾种与分级响应需求，划定平急功能复合区，推动区域统筹联动；在线上，要充分考虑“急时”应急救援疏散和物资供应需求，预控应急保障通道；在点上，要加强分级响应的“平急两用”公共基础设施节点规划安排，明确功能转换与复合利用要求。
需要注意的是，“平急两用”不是从无到有的空间资源配置问题，还涉及到存量资源资产关系、权益的调整问题。在规划统筹布局后，“平急两用”公共基础设施如何落地实施，如何可持续性经营，要充分考虑其复杂的权属关系，保障群众权益，进一步发挥农民、集体经济组织的积极性和市场机制作用，通过对空间资源的优化配置和空间资产的有效运营来提升区域价值，实现城市与乡村的共建共享。同时，要坚持底线思维，依法依规推进“平急两用”公共基础设施建设。
三、如何做好平急功能复合的韧性城市规划，支持“平急两用”公共基础设施建设？
平急功能复合的韧性城市规划是为当前应对不确定性时代，对现有国土空间规划体系“做加法”，将韧性要求落实到规划上，将“平急”不同功能叠加到同一空间上，因此对规划编制也提出了新要求。
首先要加强调查评估。一方面，当前城市面临自然灾害、社会安全等突发事件风险日益增多，亟需对城市应对灾害的韧性水平进行评估。《平急政策指引》强调，要将韧性评估纳入规划实施“体检评估”，依托国土空间基础信息平台，发挥大数据、人工智能等新技术新方法的支撑作用，识别城市面临的风险特征，找出城市空间布局和基础设施配置在应对灾害方面存在的问题和短板。另一方面，对存量基础设施的改造利用是“平急两用”公共基础设施建设的重点，这就涉及复杂的权属关系和多元利益主体。为了解决常常面临的社会资本参与度不足问题，激发多元主体活力，《平急政策指引》强调发挥好自然资源部门维护资源资产权益的职责，充分利用好国土调查、地籍调查、不动产登记、资源资产清查等法定成果数据，明晰符合“平急两用”功能转换条件的存量空间和潜在资源。
其次要开展应用场景分析。各地在人口分布、土地资源、产业布局、地理环境、基础设施抗灾能力等方面的差异性较大，需要因地制宜探索“急时”可转换的应用场景类型。《平急政策指引》鼓励地方从医疗救治隔离、避难安置、疏散救援、物资供应等“急时”功能保障需求出发，围绕“平疫”“平灾”“平赛”“平假”“平战”等不同“平急”情形，梳理各类“平急两用”应用场景和空间需求，根据应用场景分析，提出配套的土地政策，保障规划实施。
最后，要将平急功能复合的韧性城市要求纳入国土空间规划体系。《平急政策指引》按照“多规合一”要求，明确在不同类型不同层级国土空间规划编制中，应根据城市安全韧性等需求，完善平急功能复合的韧性城市规划和管理内容，更好发挥对未来空间转换做好预案的规划作用，提高灵活转换、快速恢复的城市空间治理能力。总体规划层面要注重空间统筹安排。从优化全域城乡安全格局角度，提出平急功能复合的目标、原则、工作重点和空间布局总体要求。详细规划要明确差异化的平急功能复合管控引导要求。开发边界内单元层面详细规划要落实细化“平急两用”空间资源的用地选址和规模、承载规模、功能转换等要求；实施层面详细规划要进一步确定用地边界和功能转换等空间管控及应急使用要求；村庄规划及其他类型详细规划要充分利用乡村闲置资源，植入“急时”功能。专项规划要统筹衔接各类空间资源的配置和布局要求。细化落实总体规划阶段相关内容，划定平急功能复合区，明确不同应用场景的设施布局和配套要求。将依法批准的专项规划主要内容经法定程序纳入到详细规划，方可作为用途管制（含规划许可）的依据。
四、今年的自然资源系统工作会再次强调规划与土地政策的融合，《平急政策指引》在这方面有哪些考虑？
在工作调研中发现，地方在“平急两用”公共基础设施建设中存在用地指标缺乏、用地报批难等问题。为破解“平急两用”公共基础设施项目实施的难点堵点，我部相关司局重点从用地计划保障、供地支持、规划许可管理、应急状态下土地使用等方面细化完善了“平急两用”公共基础设施项目实施的支持政策。
《平急政策指引》以“坚持问题导向、坚持节约集约、坚持维护资源资产权益”为价值取向，一是优先保障“平急两用”公共基础设施项目用地计划，支持将符合国土空间规划的“平急两用”公共基础设施项目纳入国家重大项目清单，依据清单配置国家指标。
二是针对项目用地指标缺乏问题，明确供地支持政策。涉及使用集体建设用地的，可采用入股、联营等方式使用农村集体建设用地建设“平急两用”公共基础设施项目。
三是针对项目用地报批难问题，优化用途管制工具。在可行性研究阶段，地方自然资源主管部门应积极参与项目选址选线，重点关注红线底线要素并提出建设性意见，并按需开展规划选址综合论证；在规划许可管理阶段，将建设项目“平时”“急时”不同情景下的设计用途和弹性兼容安排纳入规划许可管理内容和流程。
四是为支撑平急快速转换，《平急政策指引》明确应急状态下“平急两用”公共基础设施项目土地使用的政策措施。允许在应急状态下，“平急两用”公共基础设施项目先行使用土地；同时针对涉及永久性用地和临时用地的两种情形，提出了应急状态结束后用地审批办理以及分期缴纳土地价款的有关政策要求。
各地在推动实施“平急两用”公共基础设施项目时还需要注意：
一是发挥好国土空间规划“一张图”实施监督信息系统在规划全周期在线管理中的重要作用，逐步引导“平急两用”公共基础设施的用地和空间内容按要求纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。
二是要严守底线，注意防范廉政风险和法律风险。结合国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设，重点针对突破耕地红线、破坏生态环境和历史风貌、损害群众利益、改变主体功能等底线问题加强规划实施监督，对不符合要求的项目变相“搭车”，借“平急两用”之名、行违法建设之实等行为严格监督管理，及时发现问题并督促整改。